Principales cambios de la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF)
Leonor Mª Pérez de Vega
Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Valladolid
El pasado 1 de mayo de 2012, entró en vigor la nueva Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (BOE de 30 de abril). Se trata de un texto legal complejo que deroga la anterior normativa en materia de estabilidad presupuestaria (Disposición derogatoria única), e incorpora todas las exigencias, y alguna más, derivadas de la normativa europea al respecto.
Los objetivos de esta nueva LOEPSF son encomiables. A saber, desarrollar el nuevo artículo 135 de la Constitución Española (CE), garantizar la sostenibilidad presupuestaria de todas las Administraciones Públicas, y sobre todo fortalecer la confianza de la economía española en los mercados financieros, así como los compromisos de España con la Unión Europea (UE) en materia de estabilidad.
Esta premisa de utilizar una Ley Orgánica para generar confianza en los mercados financieros, y decirles que tenemos la capacidad necesaria para controlar nuestra deuda y gasto públicos, no parece lo más adecuado desde el punto de vista de la técnica jurídica. A los mercados tampoco parece que les haya apaciguado. No hay que perder de vista, que ya estamos obligados por las disposiciones comunitarias en materia de estabilidad, y que la nueva LOEPSF nos coloca en una posición de rigidez no conocida en otros escenarios europeos, y nos deja con un escaso margen de maniobra.
Pero ¿cuáles son los principales cambios que introduce la citada LOEPSF? Ya he adelantado que es un texto complejo y se necesita tiempo y más espacio para reflexionar sobre una ley que introduce numerosas e importantes reglas en materia presupuestaria.
La LOEPSF se estructura en seis Capítulos, con 32 artículos, 3 disposiciones adicionales, 4 transitorias, 1 derogatoria y 7 finales. Además de contar con un período transitorio largo, hasta el 2020 en el caso de los artículos 11 y 13, sirve para “integrar”, en términos de la propia LOEPSF, el Impuesto de Venta Minorista de Determinados Hidrocarburos en el Impuesto especial sobre Hidrocarburos (ver artículo “El céntimo sanitario”).
Un primer cambio que se quiere destacar es que estamos ante un texto único para garantizar, aún más, la estabilidad presupuestaria, la sostenibilidad financiera -en los términos de limitar la deuda pública-, y el gasto público de todas las Administraciones Públicas (artículo 2). En consecuencia, es aplicable a la Administración central, a las Comunidades Autónomas (CCAA), a las Corporaciones Locales (CCLL) y a la Seguridad Social. También quedan sometidos a esta ley todas las disposiciones legales y reglamentarias, actos, contratos, etc., que afecten a los gastos e ingresos públicos de los sujetos anteriores (artículo 7.3).
Un segundo cambio hay que buscarlo en la estructuración de los principios generales:
1. Mantiene los cuatro de la legislación anterior, esto es, estabilidad presupuestaria, pluralidad, transparencia, eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos.
2. Refuerza el principio de estabilidad mediante el principio de sostenibilidad financiera (ligado a los límites de deuda y déficit), que aparece como una novedad en la LOEPSF, pero que ya fue introducido por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
3. Introduce dos nuevos principios: responsabilidad y lealtad institucional (dirigidos estos últimos a las CCAA y CCLL, al considerar que Estado es el máximo garante del cumplimiento de la estabilidad y por tanto no asumirá ni responderá de los compromisos adquiridos por las anteriores (artículos 8 y 10)).
Ahora bien, el principio de estabilidad presupuestaria cambia de significado una vez más. En el 2001 se entendía por “estabilidad” la situación de equilibrio o superávit nominal, lo que equivalía a un déficit cero. Tras la reforma de 2006 se añadió la expresión “a lo largo del ciclo”. Ahora la LOEPSF la define como “situación de equilibrio o superávit estructural” (artículo 3.1.), algo difícil de instrumentar en la práctica y en consecuencia de controlar.
El tercero de los cambios reside en los instrumentos legales para garantizar tres reglas fiscales: la estabilidad presupuestaria (artículo 11), la regla de gasto (artículo 12) y la deuda pública limitada (artículo 13). Vamos a comentar brevemente estos instrumentos.
Con carácter general, todas las Administraciones Públicas deben de cumplir con el objetivo de la estabilidad presupuestaria (equilibrio o superávit), y sólo se admitirá un déficit estructural del 0,4% del PIB a partir del 2020, para el Estado y las CCAA en el supuesto de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo. Para las CCLL es obligatorio el déficit cero.
De manera excepcional, pueden incurrir en déficit si se da una de las circunstancias siguientes: catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria (expresión que podría incluir todo tipo de situaciones). Estas circunstancias serán apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, al Senado no se le tiene en cuenta. La LOEPSF sólo define la recesión económica grave para remitirse, como en tantas partes, a la normativa europea. En todo caso, ante tales circunstancias se requerirá un plan de requilibrio (artículo 22).
La LOEPSF opta por utilizar uno de los términos más discutidos por los economistas, como es el relativo al déficit estructural, y que define como “el déficit ajustado del ciclo, neto de las medidas excepcionales y temporales”; es decir, gastar más de lo que se ingresa cuando la economía está en situación de pleno empleo (sin tener en cuenta los cambios cíclicos). Se prescinde del déficit público total en términos del PIB, tal y como aparece en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, para acudir a un término sobre el que no hay una fórmula homogénea y definida para todo Europa.
El artículo 135.5.b) de la CE, señala que la Ley Orgánica desarrollará: “La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural”. ¿Qué dice al respecto, artículo 11.6 de la citada Ley? “Para el cálculo del déficit estructural se aplicará la metodología utilizada por la Comisión Europea en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria”. En este punto tan importante se da una larga cambiada, ahora sí, a la normativa europea.
La segunda regla fiscal, la regla de gasto, exige que el gasto no pueda aumentar por encima de la tasa de crecimiento del PIB de conformidad con la normativa europea. Esto va a suponer un importante recorte a la inversión pública, motor de estimulación del crecimiento económico sostenido tan necesario en nuestro país.
Aunque la regla del gasto trae causa en la normativa europea, ya se introdujo para el Estado y CCLL, no así para las CCAA, por el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio. Con esta norma España se sitúa como unos de los Estados de la UE más rigurosos, con reglas más estrictas y con menor margen de maniobra, ¿nos servirá esto para dar la tan ansiada credibilidad y para nuestro crecimiento económico? El tiempo nos lo dirá.
Lo que si resulta una novedad en la legislación española, que no en la europea tras los recientes cambios, es la tercera regla fiscal consistente en la limitación del nivel de deuda pública (no debe superar el 60% o el que establezca la UE). Por primera vez se produce un reparto vertical de los límites entre Estado, CCAA y CCLL (artículo 13), fijando un período transitorio hasta el 2020 para su cumplimiento, si bien en 2015 y 2018 se revisarán las sendas de la deuda y el déficit públicos.
Como ya hiciera la regulación anterior, se establecen los criterios para el establecimiento de un techo de gasto consistente en los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Administraciones Públicas, y para cada una, y esto si es una novedad, de las CCAA (artículo 16).
La LOEPSF, haciendo un paralelismo con la normativa europea recoge medidas de tipo preventivo, correctivo y coercitivo que puede utilizar el Estado frente a otras Administraciones territoriales (capítulo IV de la Ley). Alguna de estas medidas puede llevar a la Administración central a dirigir la política económica de un Ayuntamiento, no así de una Comunidad, y en su caso disolver los órganos de la Corporación Local (artículo 26.3).
Para finalizar, y porque ya me he extendido demasiado, hay que destacar el Capítulo V dedicado a la transparencia, artículos 27 y 28, porque la información es poder y se recabará por el Ministerio de Hacienda toda la que le sea posible; y el Capítulo VI que refuerza la planificación presupuestaria reproduciendo la normativa europea, definiendo el marco presupuestario a medio plazo (artículo 29).
De las Disposiciones adicionales conviene destacar la que lleva por título Control de Constitucionalidad (D.A. Tercera), ya que a través de la misma y por la vía del artículo 161.2 de la CE, el Gobierno podrá impugnar ante el TC cualquier actuación autonómica (no solo una ley, un reglamento, también un contrato autonómico), que infrinja los principios de estabilidad, y declarar la suspensión automática de la disposición. De este modo se desplaza a la Jurisdicción Contencioso-administrativa del enjuiciamiento de meros reglamentos o actos administrativos.
En definitiva, para contentar a nuestros socios europeos y de cara a unos mercados financieros insaciables se aprueba una legislación con las reglas fiscales más estrictas. Queremos ser los “capeones” de la estabilidad, olvidando las medidas de crecimiento económico sostenible y dando prioridad absoluta al pago de la deuda pública (artículo 14).
